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第十期
中共门头沟区委研究室
中共门头沟区委研究室二○一○年八月二十一日
关于平谷区公益性公墓建设
私人建造墓地管理情况调查报告
区民政局
平谷区作为全市殡葬改革试点单位，2009年在全区范围内启动综合改革。
规范公共墓地建设，整顿私人墓地建设活动，大力倡导文明、和谐、现代
活动历时6个月，共建成17座镇级公墓、1座区级公墓。
建立一套完整的公益性公墓管理运行机制，实现公墓规范化。
建设成效显著，发展环境极大改善。
一、基本情况
平谷区位于北京市东北部，定位为生态涵养发展区。
辖1镇、2乡、2个街道办事处、4个街道办事处、273个行政村。
其中农业人口23.8万人，非农业人口11.7万人。
打造大旅游发展战略，优化整个区域的发展环境，满足人民群众基本殡葬需求。
2009年4月，平谷区委、区政府开始研究启动建设公益性公墓和
私人建造公墓的管理将基本把分散的公墓全部迁入
公益墓地。整个流程分为四个步骤：
1. 开展公益墓地前期调研及选址
组织各乡镇对辖区内非法埋葬情况进行调查，摸清辖区内非法埋葬的三类情况。
各类坟墓数量：第一类是祖坟或承包农田内私自修建的坟墓数量。
7720；第二类为公路、铁路两侧、文物保护区、风景名胜区、水源地
保护区、水库河流域、城市规划区内有15276座墓葬；第三类是
经民政部门批准或乡镇指定的公益性集中埋葬地点共有墓穴49792座，包括三类：
共计72788人。调查期间，各乡镇对镇级公益墓地进行了初步筛选。
项目选址经所在地村民代表会议批准后，经民政、土地、规划、林业等部门批准。
各部门联合评审了1个区级、17个乡镇级公益性公墓的选址，形成了全区
公益性公墓布局规划。
（二）完成18座公益墓园建设
平谷区公墓标准化建设及私建公墓整治指挥部成立，
出台《平谷区公益性公墓墓葬及四项基础设施建设标准》。
建筑面积按照墓穴数量、年死亡率7‰、使用年限60年确定。
发展空间固定，按公园、景观、园林标准设计，配有排水、
消防、办公场所、公共卫生间、停车场、焚烧炉等基础设施需要公益性
陵园建成后，绿化率将达到45%以上，绿化覆盖率将达到75%以上，墓葬面积将达到1亿平方米以上。
墓碑的面积不宜超过1平方米，墓碑的高度距地面不宜超过70厘米。
乡镇公益墓地由政治局、规划局、林业局、土地局负责管理。
在两级政府的大力推动下，一个区级
建成公益性公墓和乡镇级公益性公墓17座，安葬坟墓2万余座。
满足了当时迁葬的需要。
3.开展私建墓地迁建整治
各镇公共墓地建设完成后，立即启动私建墓地的搬迁整治工作。
镇党委书记亲自挂帅，实行政府官员按村负责、村干部按片负责制。
成立由村级领导、党员、村民组成的扫墓小组，开展
此次清理重点为一、二级墓葬，鼓励对三级墓葬进行整体平整。
一个月内，全区迁移坟墓64509座，其中一、二级坟墓31741座。
三类墓葬32768座，基本杜绝乱葬现象，城乡散坟全部迁建。
公共公墓和集中埋葬工作取得明显成效。
（四）加强督导检查，巩固搬迁整治工作成果
一是全面开展全区散坟清理工作，对遗漏的散坟进行重新安置。
进入乡镇公墓，个别违法行为不及时处理的，将依法予以取缔。
对村级集体墓地进行逐一调查登记，对部分保留的墓地进行绿化或公开。
规范村级集中埋葬地管理，努力实现标准化、规范化。
制定《平谷区城乡无丧葬补贴居民丧葬补贴实施细则》。
丧葬补贴与法定埋葬习俗挂钩，农村死亡人员统一葬在本乡镇、村庄。
在新城市规划区内死亡的人必须安葬在合法的墓地，并且
民政部门应当依法制止在公墓外擅自修建坟墓、竖立墓碑的行为。
二是加强墓地后续管理。
《农村公益墓地实施条例》规定，农村公益墓地由设施所在乡镇、街道或者村民委员会负责建设。
经营管理人员原则上为低收入和无业人员，相关费用纳入乡镇公益金
预算支出不得以任何形式委托、分包给其他个人或组织。
严禁商业活动，为群众提供优质殡葬服务。
二、主要做法和经验
平谷区通过一系列举措在较短的时间内完成了全区公墓建设。
私建公墓的搬迁整治，实现了乡镇公益性公墓全覆盖，较好地解决了
群众殡葬需求与城市规划建设的矛盾得到化解，主要有五个方面的经验。
我们需要从中吸取教训。
1.强有力的组织领导为工作顺利开展提供了坚实保障
公共墓地的建设和私营墓地的管理需要大量的财政投入，
在各级政府、各职能部门和人民群众的大力支持下，必须打破传统的丧葬习俗。
为了做好这项工作，平谷区成立了以区委书记任政委的区委，
区长任总指挥，区人大主任、区政协主席任顾问，17个职能部门领导担任
公墓标准化建设及整治私建公墓工作指挥中心成员，确定区委委员
负责此项工作，每周听取进展汇报。建立区级领导联系点
实行乡镇制，各区级领导负责联系各乡镇，督促工作落实。
区政府办公室已将此项工作列入
督导范围：定期督导检查工作进展情况，组织部将此项工作纳入
要扩大年度检查考核范围和对乡镇“三级联创”工作的考核，加强领导。
激发了乡镇党委和相关职能部门的积极性，形成了重在落实的体制机制。
工作形势良好。
2.分级财政投入模式减轻区镇财政压力
平谷区累计投资13亿元用于公共公墓建设和私营公墓整治。
1.6亿元，其中区政府投资1.1亿元，16个乡镇政府投资5100万元。
区财政为每个乡镇公墓提供62万元的基础设施建设补助，主要用于停车场等。
建设公共墓地、公厕、办公楼、焚烧炉四项基础设施，建设公益性墓地道路
路基以上的硬化道路按照新农村五条主次干道模式运行，纳入五大农村基础设施项目。
建设项目范围；公共墓地绿化由林业局从荒山造林角度予以支持。
区财政根据各镇迁建任务，对现需修建的墓葬，每座墓葬补助850元。
补助。公益性公墓征地补偿费用、土地平整费用、日常维护费用由乡镇财政承担。
平谷区采取分级分担模式，实行项目打捆、资金集中，努力减少
乡镇政府的财政压力，有效调动了各街道、镇的积极性和主动性，增加了
黄金的使用效率。
（三）有力舆论宣传营造和谐有序工作氛围
平谷区委、区政府多次召开会议，研究部署公墓规范化建设和私设墓地整治工作。
建设公墓，出台公墓标准化建设条例，整顿行政机关、企事业单位私自建设公墓的行为
墓地工作建议书动员全区全体党员干部带头做好迁建整改工作。
充分利用电视、广播、网络、短视频等媒体，以政府名义发布坟墓迁移公告。
利用信函、书籍、报纸等各种信息渠道，全方位开展易地搬迁活动的宣传工作。
活动工作安排及相关政策宣传到千家万户，发放《平谷区殡葬管理条例》1万份。
组织开展各级乡镇、村干部、村民代表的培训，
向每户发放《迁坟请示》，引导广大群众积极支持迁坟
搬迁工作形成了强劲的舆论势头，营造了和谐有序的工作氛围。
四、人性化管理模式赢得群众的配合与支持
政策方面，平谷区出台了一系列人性化的搬迁政策措施。
每迁一座坟墓，给予搬迁者800元补助，对无丧葬补贴的城乡居民，给予
丧葬补助政策实施前形成的坟墓，免费迁移至指定的乡镇公益性公墓；
政策实施后去世的居民，在缴纳墓地修建费用后，将迁至乡镇指定的公墓。
搬迁费用基本抵消。对于尚未火化的旧坟遗体，家属应
遗体分类后，由专门的殡葬车送往殡仪馆免费火化。
为解决公益性公墓建设过程中逝者数量问题，免收当地群众两年骨灰存放费。
迁葬时间主要考虑到当地的丧葬习俗，以中元节为重点。
农历七月十五前后，迁坟整顿工作将展开，有清明节前迁坟习俗的人，
允许群众先将坟墓夷平，等到第二年清明节再迁葬。
最大限度地遵照民间丧葬习俗，消除群众顾虑和对搬迁工作的阻力，
保证了搬迁工作的顺利进行。
（五）制度建设为实现阳光工程、透明搬迁奠定基础
在公共墓地建设中，为保证墓葬质量，四项基础设施建设
标准是一致的，平谷区公墓标准化建设和私建公墓整治工作指挥部统一制定
《平谷区公益性公墓墓葬及四项基础设施建设标准》和《平谷区
《农村公益墓地建设验收实施方案》采取逐墓逐场验收的方式。
政府督察局、财政局、民政局、公路局、林业局、水务局等部门及乡镇
项目部组成联合验收组进行验收，确保工程质量。
制定实施平谷区农村公益性公墓管理办法实施细则和公墓迁建条例。
平谷区公墓补偿安葬费用指导意见和无丧葬补贴城乡居民安葬费用指导意见
补贴实施细则》等政策文件，规范公益墓地管理，有效防止群众非法占用
丧葬行为。在搬迁管理工作中，平谷区实行全区统一的搬迁政策。
补偿标准、公共政策文件；建立搬迁工作照片档案，确保每座坟墓都平整
迁墓前后进行拍照记录，并与墓主签订迁墓协议。
村委会将坟墓搬迁及补助费收取情况向社会公开，接受社会公众监督。
公众监督创造良好工作环境。
三、平谷区经验的几点启示
我们区与平谷区同属一个生态涵养发展区，大力发展旅游业是两个区的产业。
与平谷区相比，我区平原面积较小，土壤
土地资源愈发稀缺，区位优势更加明显。八宝山火葬场西迁后，
越来越多的人来我们地区火葬和土葬。特别是自从我们地区进入快速发展时期以来，私人
修建墓地、乱埋问题已成为影响土地开发和城乡建设的因素。
殡葬管理、有效控制乱埋现象已成为我区亟待解决的问题。
该地区的经验做法对我区主要有四方面的启示。
1.统筹考虑公益墓地建设与私建墓地管理
目前商业公墓安葬费用普遍较高，给有需要的民众带来一定压力。
城市建设墓地迁建补偿费用与商业公墓安葬费用之间存在很大差距。
群众安葬需求得不到满足，造成乱葬现象和迁移管理困难。
公共墓地的建设，是原有私人墓地管理工作的前提，也是彻底解决该问题的举措。
解决乱葬问题的关键，是把迁建整治工作与公益性公墓建设相协调。
考虑在急需整治的地区建立公共公墓，解决坟墓迁建问题。
公共公墓的建设规模应根据私人修建公墓数量和整治区域人口死亡率确定。
模式，确保城市建设过程中开展和平搬迁整顿工作后，私建墓地有地可迁，
这样才能增强群众自愿迁坟的积极性，从根本上解决乱葬问题。
（二）按照节俭、美观、便利的定位，加快建设区级公益性公墓
门城区及新城规划区是我区城市建设的重点区域，也是私人墓地的重点建设区域。
此次修缮工程的重要区域受限于当地土地资源，只能在门城周围建设一个区域。
大型区级公益性公墓满足了群众殡葬需求和修缮工作的需要。
建设公益性公墓，应当按照美观、方便的原则，建设停车场、公共卫生间等设施。
厕所、焚烧炉、旅游道路等配套公共设施建设应当按照绿化、景观设计进行。
按照景观化标准对墓园区域进行规划、绿化，确保服务质量，让群众心甘情愿前来
按照节约型原则，严格控制公益墓地建设规模。
墓碑占用面积、高度均进行规范，统一样式，尽可能节省土地资源，又能凸显墓地。
墓园的公益特性区分了消费层次，让有消费能力的人也可以选择商业墓园
殡葬。加强公益性公墓管理，建立相应工作机构，配备专人负责管理。
严格收费标准，禁止营利性经营，做好公益性公墓日常维护
并全心全意服务群众，为群众提供优质服务。
（三）分步分类实施私建墓地整治
实施私建墓地整治，需要建设配套殡葬设施，需要投入大量的财力。
人力资源投入要分步实施、分类落实。
按照丧葬习俗，建议门城、新城建设规划区内的私人墓葬明年清明期间完工。
成立工作机构，制定出台迁坟补偿政策，加强政策宣传。
通过舆情传播引导，以人性化的政策和服务措施推进整改工作。
目前，门城区及新城规划区内因城市建设而迁建的坟墓全部要移交给社会公众
二是制定实施乡镇公益性公墓和其他法定殡葬设施。
建设补助政策鼓励山区镇自主建设公墓，区财政给予一定资金支持。
乡镇公墓建成后，对道路、水源地、风景名胜区等处的私人坟墓，
所有土地上和在建墓穴一律迁至镇级公墓，逝者遗体引导至公墓安葬。
三是逐步规范管理村庄集中埋葬地。
规范集中埋葬场所建设改造，控制墓地规模，加大绿化和环境保护
加大整改力度，指导各村进一步完善集中埋葬点管理制度，加强督促检查，
解决好村民丧葬问题。
4.建立强有力的领导机制和资金支持机制
搬迁整顿工作不可避免地会遭遇传统丧葬习俗的影响和群众的抵制。
建立强有力的领导机制，充分调动镇党委和村级组织的工作积极性。
拟成立以区主要领导为组长，相关职能部门、镇为成员的领导组织机构。
发挥村党支部、村委会贴近群众的优势，共同推进搬迁整改工作。
区财政部门应当安排专项资金，鼓励和支持各级公共公墓和集中埋葬场所建设。
改造搬迁工作将充分调动各镇积极性，促进全区搬迁工作顺利推进。
为生态新区建设提供资金支持，为整个区域的发展营造良好的环境。
编辑：李小冉 刘伟 审稿人：谢晓东
汇报对象：区委、区人大、区政府、区政协领导
发给：全区各单位
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